一、背景与重要性

- 南京作为历史文化名城，人口基数大、城郊土地资源有限、老龄化程度提升、殡葬需求日益多元化。当前法规体系在统筹城乡南京墓园布局、土地利用、环境保护、江办省公墓价格监管、社会参与等方面尚存在结构性缺口，制约治理效能与服务水平提升。

- 推进绿色、智能、规范、透明的殡葬治理，对于优化城市空间资源、提升公共服务品质、传承文明与人文关怀具有重要意义。

- 构建统一、科学、可预期的法规与政策体系，有助于统一标准、降低治理成本、促进社会参与、引导市场健康发展。

二、总体目标与原则

目标（阶段性）：

- 2026–2028年：建立与国家法规相衔接的地方制度框架，形成覆盖规划、土地、环境、价格、服务的协同治理机制，初步建成“智慧殡葬”信息平台。

- 2029–2031年：全面推进绿色殡葬与公园化墓园建设，完成核心区域墓地资源的优化配置与再利用制度试点，服务质量与价格透明度显著提升。

- 2032–2035年：建立完善的长效治理模式，形成可复制、可推广的南京模式，支撑周边地区的协同发展与跨域治理。

原则（六大原则）：

- 法治与公民参与并重：以法规为底线，以公众参与为增效途径，保障多元诉求的表达与平衡。

- 公共性与公益性优先：优先保障基本公民需求与环境友好型服务，推动社会资本参与在规范框架内有序进行。

- 绿色低碳优先：以绿色葬制、资源节约、生态修复为导向，鼓励生态公墓、海葬、树葬等绿色选项。

- 以数据驱动治理：建立跨部门数据共享与监管机制，提升决策科学性与监测透明度。

- 以文化传承与人文关怀为底色：尊重传统习俗、温情照护，兼顾多元文化与宗教信仰的需求。

- 区域协同与学习借鉴：在全市层面统筹，在试点区域积累经验，向全市推广并对标先进城市。

三、政策体系的核心框架

1) 法律法规顶层设计

- 完善地方法规体系：修订与完善南京市殡葬管理相关规范，建立与国家层面法规对接的实施细则、技术标准与管理办法，明确各部门职责、权限与协同机制。

- 统一标准体系：建立墓园选址、建设、运营、环境保护、消防安保、人员资质、价格规则、退出与再利用等方面的标准体系，确保同层级、同口径管理。

- 土地与规划衔接：将墓园用地纳入城市更新与土地利用总体规划，明确年度供地计划、土地再开发机制与墓地资源回收再利用路径。

2) 规划与土地管理

- 建设用地与永久性资源的综合配置：以“公园化、景观化、可持续”为导向，优先在城市副中心、近郊区域建设绿色公墓与公园式陵园，推进土地节约与生态保护。

- 墓园布局与区域均衡：建立城中村周边与滨水、山地等生态友好型段落的分区规划，避免过度集中或盲目扩张。

3) 监管、价格与服务治理

- 价格透明与监管：建立公墓服务价格信息公开机制，设立价格备案、定期评估与监督，防止垄断与乱价。

- 资质与市场准入：规范殡葬服务与墓园运营主体资质、从业人员资格、服务标准，强化事中与事后监管。

- 服务质量与人文关怀：制定面向公众的服务承诺、投诉处理流程、婚丧葬仪式等人文关怀服务规范。

4) 环境保护与绿色转型

- 环境友好型殡葬：推动绿色葬、树葬、海葬、简化仪式等方式，建立环境影响评估制度与废弃物管理标准。

- 公园化、生态修复：将墓园打造为可开放的休闲与生态空间，加强水土保持、绿化、鸟类与野生动植物保护。

5) 信息化与数据治理

- 跨部门数据共享平台：建立南京市殡葬信息平台，涵盖墓地资源、许可、环评、安检、价格、服务满意度等数据，确保数据安全与个人隐私保护。

- 电子化服务与监督：推行在线备案、证照查询、结果公开、投诉与反馈闭环，提升监管效率与透明度。

6) 公共参与、教育与文化推广

- 听证与参与机制：扩大公众参与渠道，设立社区听证、意见征集、信访和评议机制。

- 文化教育与社会倡导：开展殡葬文明教育、绿色殡葬宣传、宗教和民族团结相关工作，缓解抵触情绪，推动传统与现代的和谐共处。

四、重点改革举措（可操作性要点）

- 政策体系建设

  - 制定《南京市殡葬管理条例实施细则》《南京市公墓用地规划与管理办法》《南京市殡葬服务价格管理办法》等配套法规性文件。

  - 编制《南京市绿色殡葬行动计划》《南京市智慧殡葬信息平台建设方案》。

- 资源配置与土地管理

  - 形成“城市核心区+近郊扩展区+远郊缓冲区”的墓园布局矩阵，明确年度新增墓园土地供应数量与时序。

  - 推动既有公墓盘活、改造与并购重组，建立墓园资源再利用的评估与退出机制。

- 绿色殡葬与可持续发展

  - 鼓励与引导家庭采用绿色葬式，提供财政补贴或服务优惠（如对树葬、草坪葬等给予财政补助或减免）。

  - 对新建公墓实行绿色建筑与景观标准，设立生态修复与雨水收集等环保设计要求。

- 价格体系与市场监管

  - 实行服务价格备案制，建立价格监测与年度评估机制，建立价格波动预警制度。

  - 强化资质监管与信用体系建设，对违规经营、乱搭配收费、服务质量不达标等行为实行惩戒。

- 智慧化建设与数据治理

  - 建成覆盖全市的殡葬信息平台，实现审批、许可、资源、监管、服务评价等数据的互联互通。

  - 推动“线上办理+线下服务”双轨制，提升办理效率、降低公众成本。

- 公共参与与文化建设

  - 建立社区层面的殡葬服务协商机制，采用公开听证、社区沟通会等形式，尊重不同群体的文化与信仰差异。

  - 增设殡葬文明教育基地、博物馆式墓园展示区，提升公众对绿色殡葬和可持续理念的接受度。

五、实施路径与时间安排（阶段性要点）

- 2026–2028: 基础制度建设与试点推行

  - 完成法规衔接与配套实施细则制定，建立跨部门协调机制和市级殡葬工作领导小组。

  - 推动智慧殡葬信息平台初版上线，开展若干试点公墓的绿色改造与服务标准落地。

  - 开展公众参与试点、谘询与培训，建立价格信息公开与监管试点。

- 2029–2031: 全市推进与绿色转型

  - 全市范围内推进绿色殡葬选项，扩大公园化墓园建设，完善墓园资源配置与再利用制度。

  - 完善土地与规划衔接，建立年度供地与迁移转化机制。

  - 加强环境保护、噪声控制、污水与废弃物处理等环境治理标准执行。

- 2032–2035: 长效治理与示范效应

  - 形成可复制、可推广的南京模式，输出区域协同治理经验，带动周边地区协同发展。

  - 完善监督评估体系，建立年度评估指标库，持续优化服务质量与公众满意度。

六、风险识别与对策

- 文化认知与传统习俗冲突

  - 对策：加强文化与人文关怀教育，设置多样化殡葬选项，尊重不同宗教与地区习俗，开展社区对话与解释工作。

- 资金与运营风险

  - 对策：实行财政引导与社会资本参与的混合融资模式，建立资产收益与补贴机制的透明制度，设立监督与问责機制。

- 土地资源与用地冲突

  - 对策：通过区域规划优化资源配置，推进墓园与公园、湿地等生态用地的功能共存与再利用，避免无序扩张。

- 行政效率与信息安全

  - 对策：推进“一网办、一窗办、一次性办结”改革，强化数据安全与隐私保护，完善应急与风险防控预案。

七、指标体系与评估要点

- 资源与布局：墓园总面积、每万人口墓地面积、绿色葬式占比、墓园密度、土地利用效率。

- 服务与质量：公众满意度、办理时长、投诉处理率、服务标准执行率。

- 环境与可持续性：环境合规率、废弃物回收率、生态修复面积、能源与水资源利用效率。

- 价格与透明度：价格信息公开率、备案遵循率、价格波动监测结果。

- 智慧化水平：信息平台覆盖率、在线办理比例、数据互联互通程度、信息安全事件数量。

南京的墓园殡葬治理事关城市形象、民生福祉与生态文明建设。通过顶层设计、法治保障、科学规划、绿色转型、信息化支撑和公众参与的协同推进，可以实现“资源节约、服务优质、环境友好、文化和谐”的目标，打造具有南京特色的现代化殡葬治理新模式。希望以上思路能够为相关部门、社会组织与行业主体在立法、规划、投融资、服务创新等方面提供可操作的参考与协同方向。